Grande parte do fluxo global de mercadorias passa por um pequeno número de estreitos marítimos e canais internacionais. A mesma eficiência de mercado que cria essas concentrações significa que as cadeias de abastecimento que passam por elas normalmente carecem de alternativas para mitigar o impacto da perturbação. Só se tornará mais fácil interferir ou mesmo fechar pontos de estrangulamento à medida que drones baratos, embarcações de superfície não tripuladas e mísseis antinavio proliferarem entre intervenientes estatais e não estatais. Nessas crises, para além das decisões imediatas para garantir a segurança dos cidadãos, navios e meios militares dos EUA, os decisores políticos precisam de considerar quais os interesses que estão em jogo e orientar a resposta dos EUA em conformidade. Com base nas lições retiradas das respostas dos Estados Unidos e de outros países às crises dos pontos de estrangulamento nas últimas décadas, destacam-se quatro lições:
- A previsão e a preparação são decisivas. A Operação Earnest Will (1987-88), na qual as forças dos EUA protegeram os petroleiros do Kuwait do ataque iraniano, teve sucesso em parte devido aos sete meses de preparação que estabeleceram a doutrina naval, as autoridades legais e as regras de combate antes do primeiro comboio.
- As ferramentas económicas não podem substituir o acesso físico. Os Estados Unidos utilizaram todas as ferramentas de resposta económica disponíveis semanas após o encerramento de Ormuz, sem abordar a restrição fundamental: não existia nenhuma rota de exportação viável enquanto o estreito estava essencialmente fechado ao trânsito.
- As ameaças por procuração não estatais exigem pressão naval e terrestre simultânea. A ineficaz campanha da Operação Prosperity Guardian (OPG) de 2023-25, formada para impedir a interrupção do Bab al-Mandeb pelos Houthis, mostra os limites da pressão naval por si só: dois anos de ataques aéreos dos EUA e do Reino Unido não impediram as operações Houthi. Suprimir as ameaças marítimas não-estatais por procuração requer a redução da capacidade em terra e a pressão sobre os patronos do partido não-estatal – as operações navais por si só são insuficientes.
- Uma acção militar decisiva requer uma rampa de saída estruturada do adversário. Operação Praying Mantis (abril de 1988), na qual os Estados Unidos atacaram navios iranianos em retaliação pela mineração do USS Samuel B.Robertsteve sucesso porque foi proporcional, direccionada e deixou ao Irão uma saída implícita do confronto contínuo.
Este manual descreve quatro estratégias diferentes que o governo dos EUA pode adotar em relação a tais crises:
- Monitor: Exercer a contenção deliberada e, ao mesmo tempo, melhorar as opções de coleta e preservação. As ferramentas econômicas podem aplicar pressão política dentro de limites toleráveis, ao mesmo tempo em que tratam a interrupção como um evento limitado.
- Conter: Limitar a propagação sistémica da perturbação económica sem reverter a causa imediata – através da utilização de meios navais, da activação de coligações permanentes, de operações de escolta de comboios, de sanções específicas e de rampas de saída em canais secundários.
- Obrigar: Impor custos suficientes para mudar o comportamento da parte bloqueadora, combinando a implantação completa de porta-aviões, sanções abrangentes pré-posicionadas, alavancagem da rede do dólar, campanhas de pressão do Estado patrono e ataques aéreos graduados contra infra-estruturas marítimas e de mísseis.
- Restaurar: Eliminar ou suprimir fisicamente o mecanismo de interrupção por meio de operações navais em grande escala, contramedidas contra minas (MCM), apreensão de ativos importantes em pontos de estrangulamento, sanções abrangentes e, potencialmente, forças terrestres para segurança costeira.
1.0 Avaliação Situacional
1.1 Qual é a fonte da preocupação?
Este manual aborda a perturbação de cadeias de abastecimento globalmente críticas através de pontos de estrangulamento geográficos por parte de um interveniente beligerante – estatal, por procuração ou grupo armado não estatal – que ameaça fisicamente ou fecha um estreito ou canal marítimo que conduz uma parte desproporcional do comércio global. Os ataques às rotas terrestres, embora temporariamente dispendiosos, são muito mais fáceis de adaptar e não ameaçaram historicamente os interesses dos EUA na mesma medida.
As cadeias de valor globais são organizadas como redes hub-and-spoke nas quais os fluxos de mercadorias (spokes) se concentram num pequeno número de nós geográficos (hubs). Uma ameaça credível a um único centro pode propagar-se por toda a rede, com custos que excedem largamente a cadeia de abastecimento diretamente afetada. Estes pontos de estrangulamento são economicamente eficientes, mas normalmente carecem de resiliência contra conflitos ou coerção.
Os pontos de estrangulamento em questão cobrem estreitos marítimos, como Ormuz, Bab al-Mandeb, Malaca e Taiwan; e canais internacionais e seus corredores de acesso, como Suez, Panamá e Estreito Turco (Bósforo). Abrangem também nós de infra-estruturas críticas – os centros – onde as perturbações afectam as instalações de produção, processamento e distribuição. Exemplos de nós de infraestrutura incluem a cidade industrial de Ras Laffan, no Catar, que produz 20% a 22% do fornecimento global de gás natural liquefeito (GNL) e aproximadamente 20% do hélio global; a ilha de Kharg, no Irã, que abriga aproximadamente 90% da capacidade de exportação de petróleo iraniano; e o complexo Abqaiq-Khurais, na Arábia Saudita, que processa aproximadamente 7% da produção global de petróleo. As perturbações no trânsito podem ser resolvidas através do restabelecimento do acesso físico – através de pressão militar, negociação diplomática ou escolta de comboio. As perturbações na produção e no processamento, no entanto, envolvem destruição ou deterioração que não podem simplesmente ser reabertas: devem ser reconstruídas. Os ataques Houthi/Iranianos de Abqaiq-Khurais em 2019 removeram aproximadamente 5,7 milhões de barris por dia (bpd) durante a noite; a recuperação dependia inteiramente da redundância pré-construída da Saudi Aramco, e não de qualquer resposta dos EUA. Sem redundância equivalente – como em Ras Laffan – a perturbação provoca reduções sustentadas na oferta que nenhuma ferramenta de crise padrão pode corrigir.
Tipos de ameaças
Existem quatro categorias de ameaças possíveis, cada uma das quais exige respostas diferentes dos decisores políticos dos EUA:
- Ator Estadual: Um Estado mobiliza força militar para fechar ou ameaçar um ponto de estrangulamento como instrumento coercivo ou acto de guerra – por exemplo, as restrições do Irão e o encerramento do Estreito de Ormuz. A resposta requer sinalização de dissuasão (canal público ou secundário), transferência de recursos militares para a região e envolvimento em conversações diplomáticas de alto nível.
- Procuração patrocinada pelo estado: Um grupo armado não estatal, assistido por um patrono estatal, ataca a navegação comercial num ponto de estrangulamento ou próximo dela – por exemplo, as forças Houthi, apoiadas pelo Irão, atacaram a navegação do Mar Vermelho em 2023. A resposta requer operações militares simultâneas contra forças por procuração e pressão sustentada sobre o Estado patrocinador.
- Perturbação de conflitos colaterais: Um conflito que não vise especificamente o ponto de estrangulamento perturba os fluxos através da proximidade, da percepção de risco ou de danos colaterais – por exemplo, a guerra entre a Rússia e a Ucrânia interrompeu as exportações de cereais do Mar Negro. A resposta deve centrar-se na substituição da cadeia de abastecimento, na estabilização do mercado e na restauração diplomática do acesso comercial.
- Ataque à infraestrutura: Um interveniente estatal ou não estatal conduz ataques visando infra-estruturas de produção, processamento ou distribuição de energia, em vez de rotas de trânsito. Os exemplos incluem os ataques Houthi/Iranianos de 2019 em Abqaiq-Khurais e os ataques retaliatórios iranianos de 2026 à infra-estrutura energética do Golfo, após o bombardeamento de Israel no campo de gás de South Pars. Ao contrário da perturbação do trânsito, as principais alavancas de resposta são a limitação dos danos (partilha de energia aliada, libertação de reservas estratégicas), a dissuasão de novos ataques e os investimentos na resiliência antes da crise.
1.2 Antecipando e Preparando-se para Potenciais Crises
Em diferentes casos, o fracasso consistente que aflige os decisores políticos não é a falta de inteligência; é falta de preparo. Análises comerciais e de inteligência credíveis alertaram para o provável encerramento do Estreito de Ormuz pelo Irão semanas antes da interrupção. O mesmo padrão apareceu em 2023: as capacidades anti-navio Houthi foram avaliadas antes de 7 de Outubro, mas não existia nenhuma contingência de transporte comercial quando os ataques começaram em Novembro. Antes da invasão russa em 2022, os analistas avaliaram a capacidade russa de interromper as exportações ucranianas de grãos do Mar Negro; não existia nenhum mecanismo para libertar alimentos armazenados equivalentes à reserva de petróleo da Agência Internacional de Energia (AIE). As seguintes informações serão essenciais para o planejamento de contingência pré-crise:
Informações essenciais para planejamento pré-crise
| Identidade do partido ameaçador e postura militar | Os planeadores devem avaliar a capacidade de colocação de minas da parte ameaçadora, a frota de barcos de ataque rápido, o inventário de mísseis anti-navio baseados em terra e o arsenal de drones. Devem também determinar se um Estado patrono está a fornecer à parte ameaçadora informações activas sobre a selecção de alvos. |
| Dinâmica política do estado padroeiro | Os planeadores devem mapear as relações entre o interveniente perturbador e os seus apoiantes externos e rivais. Isto inclui a identificação de comunicações de canal de apoio disponíveis e a avaliação de como o Estado patrono pondera os custos e benefícios de restringir o seu representante. |
| Perfil geográfico do chokepoint e alternativas | Os planeadores devem calcular a percentagem dos fluxos globais de petróleo, GNL, cereais, semicondutores ou fertilizantes que transitam diariamente pelo ponto de estrangulamento. Deverão também identificar quais rotas alternativas existem e a que custo adicional e adicional de tempo. Para nós de infraestrutura crítica, e não para pontos de trânsito, a questão é diferente: se existe produção redundante ou capacidade de processamento em algum outro lugar do mundo e quanto tempo levaria para ficar online. Os decisores políticos devem determinar os prováveis impactos colaterais de uma perturbação na economia global. |
| Sinais comportamentais de remessa comercial | Os planeadores devem acompanhar três sinais comerciais que muitas vezes aparecem antes de qualquer limite oficial ser ultrapassado: transportadoras marítimas a desviarem-se do ponto de estrangulamento, a subida dos prémios de seguro contra riscos de guerra e os estados de bandeira ou sociedades de classificação marítima a emitirem os seus próprios avisos. |
| Postura de reserva estratégica | Os planeadores devem estar cientes da actual Reserva Estratégica de Petróleo dos EUA (SPR) e dos níveis de stock dos membros da AIE, bem como do período de cobertura estimado para uma libertação de emergência coordenada à escala de perturbação prevista. |
| Principais cronogramas de decisão | Os planeadores devem identificar quando cada acção de resposta chave precisa de ser iniciada para permanecer eficaz. Os exemplos incluem autorização de retirada de SPR, consulta à IEA, implantação de grupo de porta-aviões e ativação de escolta de coalizão. (Veja a seção Cronograma de Decisão abaixo.) |
| Tarefas interagências ilustrativas | Os planejadores devem considerar atribuir/solicitar as seguintes ações interagências:
Comunidade de Inteligência (IC) coleção na ameaça aos movimentos navais do partido e à direção do Estado patrono; Departamento de Energia (DOE)/Avaliação da Administração de Informação Energética (EIA) dos níveis de estoque dos membros da IEA; Tesouro/Escritório de Controle de Ativos Estrangeiros (OFAC) pré-posicionamento de listas de alvos; Administração Marítima (MARAD)/Escritório de Inteligência Naval (ONI) preparar-se para emitir avisos de transporte comercial; e relatórios da embaixada sobre a postura de segurança do estado adjacente. |
1.3 Avaliação de situações de crise
A avaliação da crise comprime o quadro pré-crise: ações que normalmente demoram dias têm de ser iniciadas em horas. Existem requisitos adicionais de informação específicos da crise:
Requisitos de informação específicos para crises
| Extensão da interrupção e trajetória | Que percentagem do volume normal de trânsito foi perturbada; se a interrupção é parcial, baseada em evitar ameaças, ou física, em que os navios são interditados ou enfrentam campos minados; e o cronograma provável para a normalização comercial sob cada orientação política considerada. |
| Ignorar o status da infraestrutura | Que infra-estruturas (por exemplo, gasoduto Yanbu/Petrolíneo) e rotas de trânsito alternativas (por exemplo, Cabo da Boa Esperança) existem e quais as implicações em termos de custos. |
| Postura de resposta do governo aliado e parceiro | Quem está a activar medidas de resposta independentes, que tensões existem dentro da coligação e que governos aliados requerem consulta prévia antes dos sinais públicos de escalada ou desescalada dos EUA. |
| Oportunidades de comunicação de back-channel | Que governos terceiros – Omã, Paquistão e Qatar para os cenários do Irão; Turquia e Emirados Árabes Unidos para outras contingências do Golfo; Malásia, China, etc. – estão dispostos a acolher ou transmitir mensagens ao actor perturbador ou ao Estado patrono. |
| Exposições em cascata da cadeia de suprimentos | Quais indústrias dos EUA têm o estoque menos reservado para insumos que transitam por pontos de estrangulamento; qual é o prazo para fornecimento de substitutos de emergência; e se as cascatas agrícolas ou de segurança alimentar já estão a desenvolver-se em estados parceiros dependentes da importação de alimentos. |
