No final de Maio, o Secretário-Geral das Nações Unidas, António Guterres, divulgou o seu relatório anual ao Conselho de Segurança sobre a protecção de civis (PoC) em conflitos armados. Tal como em anos anteriores, as conclusões do relatório – recentemente debatidas num Conselho de Segurança reunião – revelam a extensa escala de sofrimento humano e destruição em conflitos como na República Democrática do Congo, Mianmar, Sudão, nos Territórios Palestinianos Ocupados e na Ucrânia. O relatório reitera preocupações de longa data sobre violações persistentes e generalizadas do direito internacional humanitário (DIH) e do direito internacional em geral. Mostra como os padrões alarmantes de danos civis documentados nas últimas décadas não só persistem como, em alguns contextos, estão a intensificar-se, aumentando ainda mais o fosso entre a lei e as realidades abomináveis dos civis afectados por conflitos armados. Este artigo explora esta lacuna, utilizando os padrões actuais de destruição generalizada de infra-estruturas civis como uma lente para examinar as tendências na interpretação e aplicação do DIH e na normalização dos danos nos conflitos actuais.
Além do Ponto de Fuga?
Preocupações com o a eficácia do direito internacional, e do DIH em particular, não são novidade. Eles tiveram destaque no Relatórios PoC do Secretário-Geral desde o início da agenda em 1999 e são talvez tão antigos quanto o próprio corpo jurídico. Pouco depois da adopção da Carta das Nações Unidas e das Convenções de Genebra de 1949, no rescaldo das duas Guerras Mundiais, o eminente advogado internacional Hersch Lauterpacht escreveu que, “se o direito internacional está, de certa forma, no ponto de desaparecimento do direito, o direito da guerra [IHL] está, talvez ainda mais visivelmente, no ponto de desaparecimento do direito internacional.”
Hoje, tal como a ordem jurídica internacional do pós-guerra parece cada vez mais frágil entre atos de agressão não controlados, multiplicando conflitose minando o respeito pelas restrições legaisas palavras de Lauterpacht encontram ressonância particular. Olhando para o cenário de conflito contemporâneo, é difícil não sucumbir ao cepticismo, se não ao cinismo total, sobre a capacidade do DIH de controlar a violência desenfreada e cumprir o seu propósito central de preservar a humanidade na guerra. Como adverte o Secretário-Geral Guterres no seu relatório, “a arquitectura construída ao longo de gerações para salvaguardar os civis e um mínimo da humanidade em conflito está sob ataque”.
Para além da aplicação selectiva e do desrespeito sistemático pelas regras fundamentais do DIH, esta realidade é também marcada por um desenvolvimento mais insidioso, embora não menos preocupante: a instrumentalização da própria lei. Os princípios e regras do DIH sobre a condução de hostilidades – incluindo distinção, proporcionalidade e precaução – são frequentemente interpretados e aplicados de maneiras que são divorciado de seu objeto e propósito, e às vezes desviado para justificar ou desculpar conduta ilegal. Padrões graves de danos civis são frequentemente retratados como subprodutos inevitáveis da guerra, e não como resultado de escolhas políticas e operacionais.UM
Com as normas e restrições legais sendo “desconsiderado, distorcido ou completamente abandonado†, já estamos além do “ponto de fuga”?
Destruição generalizada de infraestrutura civil: ampliando os limites do DIH
A destruição em grande escala de infra-estruturas civis tornou-se um problema recorrente e definidor. recurso dos conflitos contemporâneos e é talvez uma das manifestações mais claras do fosso cada vez maior entre a lei e as realidades enfrentadas pelos civis no terreno. Embora os ataques diretos e deliberados contra os próprios civis continuem em grande parte estigmatizados – apesar da tolerância cada vez maior para com as chamadas vítimas civis “colaterais” – a escala e a gravidade dos danos à infraestrutura civil parece cada vez mais normalizado. Isto se reflete não apenas práticas operacionaismas também em jurídico e discurso políticoapesar dos impactos profundos e de longo alcance na população civil. Danos ou destruição de infra-estruturas civis – incluindo hospitais, escolas, habitação, redes de energia, sistemas de água, barragens, pontes, portos, aeroportos, centros financeiros e cultural e locais religiosos – perturbou significativamente o acesso a serviços essenciais, prejudicou os meios de subsistência e exacerbou as necessidades da população civil numa série de conflitos.
No entanto, a escala resultante de sofrimento e destruição é frequentemente apresentada como uma característica inevitável dos conflitos contemporâneos. Além de expor padrões de aplicação inconsistente e de não conformidade com o DIH, esta normalização dos danos também ilustra uma tendência preocupante na forma como o equilíbrio entre as considerações militares e humanitárias consagradas nas regras do DIH sobre a condução das hostilidades é interpretada e aplicada na prática. Sendo um corpo legislativo adaptativo baseado num equilíbrio tão delicado, o DIH – particularmente os seus princípios e regras sobre a condução das hostilidades – baseia-se em critérios específicos do contexto e muitas vezes padrões indeterminados. Embora isto seja, em parte, o que permite que a lei continue a responder à evolução das realidades dos conflitos armados, também pode torná-la mais susceptível à relativização ou à apropriação indevida. Embora a indeterminação inerente ao DIH não deva ser entendida como permitindo interpretações excessivamente permissivas dos seus conceitos fundamentais, nem uma a cartaa implementação expedita das suas regras, sublinha a importância do discurso jurídico e político, incluindo entendimentos normativos partilhados, para garantir que o DIH possa proteger significativamente a infra-estrutura civil – e os civis que dela dependem – dos efeitos devastadores do conflito armado.
A secção seguinte baseia-se nos padrões actuais de danos às infra-estruturas civis para examinar as tendências relativas à forma como o DIH está a ser interpretado e aplicado na prática, ao mesmo tempo que ilustra os imensos custos humanos, sociais e de desenvolvimento decorrentes do não cumprimento consistente da lei e da preservação da sua função protectora.
Distinção
Apesar de cada vez mais retórica perigosa e alarmante – incluindo explícita chamadas por ataques directos ou indiscriminados contra infra-estruturas civis, num flagrante desrespeito pelo princípio da distinção – a premissa fundamental de que apenas objectivos militares podem ser directamente visados em ataques – tem sido uma norma indiscutível no âmbito do DIH moderno. Ainda assim, as controvérsias em torno do que se qualifica como um objectivo militar legítimo parecem longe de ser resolvidas tanto nos debates jurídicos como nas práticas operacionais, com implicações significativas na forma como os civis são protegidos dos efeitos das hostilidades actuais.
Embora a determinação do que constitui um objetivo militar é inerentemente contextual, o DIH deixa claro que um objeto só pode ser atacado se cumprir os critérios cumulativos estabelecidos no Artigo 52(2) do Protocolo Adicional I às Convenções de Genebra, que reflete o direito consuetudinário internacional: o objeto deve, pela sua natureza, localização, finalidade ou uso, fazer um “contribuição efectiva para a acção militar”, e a sua destruição, captura ou neutralização deve oferecer uma “vantagem militar definida” nas circunstâncias vigentes na altura. Embora esta definição permita um certo grau de margem de manobra interpretativa, é inequívoca no sentido de que as duas vertentes devem ser satisfeitas e que tanto a “contribuição efectiva” do objecto como a “vantagem definitiva” que é procurada através de um ataque a ele devem ser de natureza militar. Largo ou classificação antecipatória de objetos são incompatíveis com esta definição.
Dado que os conflitos são cada vez mais travados em zonas urbanas, onde as infra-estruturas civis estão frequentemente interligadas e misturadas com objectivos militares e onde os civis estão expostos a riscos aumentados de danosdefender tanto a noção de objectivos militares como as restrições que ela impõe torna-se ainda mais importante para limitar os impactos das hostilidades na população civil. Na prática, porém, a definição dos objectivos militares é muitas vezes interpretada em excessivamente amplo ou maleáveis pelas partes em conflito, às vezes até retroativamente, para justificar ataques ilegais. Embora não seja novo, tenta reduzir o limite para determinar a legalidade de um alvo parece cada vez mais comum e corre o risco de minar o âmbito de protecção do princípio da distinção aplicável aos objetos. Ilustrativa desta tendência é a tendência para alargar o âmbito do conceito de objectivos militares para incluir objectos que não têm uma ligação directa com a acção militar e/ou que oferecem vantagens que não são militares, mas sim políticos, económicos ou mesmo psicológicos na natureza. Isto é particularmente evidente em operações justificadas em termos punitivos ou coercivos, quando o recurso ao uso da força assenta em fundamentos jurídicos frágeis – ou mesmo inexistentes –, erodindo os limites inerentes ao conceito de objectivos militares e colocando pressão adicional sobre as distinções fundamentais que sustentam a lei.
Um exemplo comum é o ataque aos chamados objectos de apoio à guerra, normalmente entendidos como objetos que contribuem para a capacidade global de um adversário travar a guerra, mesmo quando o nexo com as operações militares é demasiado remoto. A confiança neste conceito tem sido utilizada para justificar ataques a objectos que não têm qualquer ligação directa com a acção militar, e em circunstâncias em que a vantagem militar prevista de um ataque é, na melhor das hipóteses, especulativa ou marginal, enquanto os impactos resultantes sobre os civis são normalmente previsíveis e bem documentados. Por exemplo, ataques a industrial, econômico ou financeiro infra-estruturas têm por vezes sido realizadas sob a premissa de que geram receitas que podem ser utilizadas para financiar o esforço de guerra de um adversário, e não porque contribuem para a acção militar ou oferecem uma vantagem militar. Tal alargamento do conceito de objectivos militares prejudica consideravelmente o objectivo e o âmbito de protecção da lei e cria precedentes perigosos que ameaçam as próprias estruturas que caracterizam e sustentam as sociedades modernas, tornando os civis menos seguros em todo o mundo.
Proporcionalidade e precauções
Mesmo quando a infraestrutura civil – ou parte dela – satisfaz os critérios necessários para ser qualificada como um objetivo militar, isso não é suficiente para tornar legítimo um ataque a ela; considerações sobre proporcionalidade e precauções viáveis são fundamentais para determinar a legalidade de um ataque. Isso é especialmente no caso de “objetos de dupla utilização” – objetos que servem fins civis e militares – ou aqueles que estão localizados nas proximidades de civis e de infra-estruturas civis. Mesmo quando podem ser legalmente visados, avaliações de proporcionalidade e medidas de precaução rigorosas são obrigados a evitar, ou pelo menos minimizar danos acidentais a civis, em conformidade com o DIH (como escrevi anteriormente). Além disso, certos objetos – como hospitais e outras instalações médicas e transportes, objetos indispensáveis à sobrevivência da população civile propriedade cultural – beneficiam de proteção especial e podem exigir a aplicação de regras ainda mais restritivas para que um ataque seja considerado lícito. Os conflitos recentes fornecem amplas provas das consequências humanitárias devastadoras do relaxamento ou do não cumprimento destes requisitos, nomeadamente através da relativização ou apropriação indevida de conceitos e regras fundamentais do DIH. Por exemplo, a noção de objectos de dupla utilização é frequentemente invocado como uma forma de carta branca para justificar ataques contra objectos que são essenciais para a sobrevivência e o bem-estar da população civil, muitas vezes com pouca ou nenhuma consideração pelas restrições legais. As avaliações da proporcionalidade parecem frequentemente realizadas de uma forma que esticar consideravelmente a noção de vantagem militar, ao mesmo tempo que diminui a ênfase ou ignora os danos civis incidentais, incluindo a razoavelmente previsívelcapaz efeitos reverberantes que muitas vezes resultam da destruição de infra-estruturas civis. Ao mesmo tempo, insuficiente ou precauções inadequadasincluindo falhas verificar e confirmar a natureza das metas, ou escolhas inadequadas de meios e métodos de guerra, liderar repetidamente para a identificação incorreta de objetos, bem como para ataques indiscriminados ou desproporcionais que resultam em danos e sofrimentos civis extensos – e muitas vezes evitáveis –.
“Pensamento de curto prazo com consequências de longo prazoâ€
A tendência para adoptar uma visão expansiva dos conceitos e regras jurídicas fundamentais, ou diminuir os padrões de cuidado na sua aplicação, a fim de para superar desafios operacionais práticos (ou mesmo para compensar a ausência de objetivos estratégicos claros) não é novidade. Muitos dos argumentos utilizados para justificar os actuais níveis de danos às infra-estruturas civis têm uma semelhança preocupante com aqueles utilizados para justificar campanhas de bombardeio estratégico durante a Segunda Guerra Mundial, que se caracterizaram por práticas que “resumiu a noção de guerra indiscriminada†que o DIH moderno foi expressamente desenvolvido para prevenir. Argumentos semelhantes também foram invocados em conflitos posteriores para justificar ataques a infra-estruturas civis que infligiram danos graves e duradouros à população civil com utilidade militar ou estratégica duvidosa. Na verdade, como sugere a experiência histórica e recente, para além de suscitarem preocupações jurídicas significativas, os ataques indiscriminados ou desproporcionados que afectam infra-estruturas civis raramente conseguem superar a oposição de um adversárioem vez de contribuindo para resistência ao endurecimento, bem como apoio popular para forças adversárias.
Independentemente da legalidade, a generalização a destruição de infra-estruturas civis é muitas vezes estrategicamente contraproducente. Certos ataques podem oferecer ganhos táticos ou operacionais de curto prazo durante uma campanha, mas estes normalmente refletem entendimentos estreitos e míopes de “vantagem militar” que raramente traduz em benefícios estratégicos de longo prazo e corre o risco de expandir e prolongar os conflitos.
Extensas evidências demonstram que a destruição de infra-estruturas civis – particularmente de objectos indispensáveis à sobrevivência da população civil – tende a reforçar ciclos de instabilidade e minar perspectivas para a governação e recuperação pós-conflito. Durante as hostilidades, especialmente em contextos de guerra urbana assimétrica, as infra-estruturas civis danificadas são frequentemente explorado por adversários para obter vantagens táticas, inclusive através do uso de escombros e edifícios danificados para preparar emboscadas ou para esconder combatentes, armas e outros equipamentos militares, contribuindo em última análise para a sua mais entrincheiramento dentro de áreas urbanas densas. Após hostilidades activas, o numerosos desafios na abordagem dos danos extensos às infra-estruturas civis e na reabilitação de serviços essenciais, juntamente com um planeamento de reconstrução deficiente ou inadequado, podem comprometer gravemente os esforços de estabilização, reforçando as condições propício à recaída do conflito. Os padrões de danos civis resultantes da destruição de infra-estruturas civis, incluindo a perda de acesso a serviços essenciais e meios de subsistência, podem comprometer a segurança alimentar, levar ao surto de doenças e crises de saúde pública e desencadear deslocações em grande escala. Esses impactos podem dificultar o regresso das populações deslocadasenquanto contribuindo à marginalização socioeconómica e ao fomento da radicalização. Além disso, a reconstrução de infra-estruturas civis e a restauração do acesso a serviços essenciais, especialmente em conflitos prolongados, é um esforço particularmente desafiante e dispendioso que muitas vezes desvia recursos humanos e financeiros escassos longe das prioridades de desenvolvimentoalém de revertendo décadas de progresso duramente conquistado. Na actual economia global cada vez mais interligada, as consequências dos ataques às infra-estruturas civis raramente ficam confinadas às fronteiras nacionais e normalmente repercutem-se entre países e regiões, perturbando cadeias de abastecimento globais e faísca comida e energia crises muito além das áreas de conflito. Em última análise, mesmo que a distorção dos conceitos do DIH ou a flexibilização dos requisitos legais possam parecer à primeira vista como uma forma expedita de alcançar determinados objectivos tácticos ou operacionais, ou onde certas práticas possam ser interpretadas como legalmente compatíveis, tais abordagens frequentemente não conseguem ter em conta ramificações mais amplas que são centrais para os resultados dos conflitos contemporâneos, bem como para quaisquer perspectivas de paz e estabilidade duradouras.
Preservar e reforçar o propósito protetor do DIH
Se o DIH não puder evitar a escala de devastação observada nos conflitos de hoje – ou pior ainda, se for usado para os ocultar sob uma pretensão de legitimidade – poderemos razoavelmente perguntar a que propósito serve a lei. Confrontados com a extensão do sofrimento e da destruição humana que caracterizam os conflitos actuais, juntamente com padrões de comportamento e discurso que reflectem não só negligência, mas também desrespeito flagrante ou até mesmo desprezo no que diz respeito às normas e restrições legais, é difícil não nos perguntarmos se já teremos ultrapassado o “ponto de fuga” a que Lauterpacht aludiu, e questionar a capacidade do DIH de servir o seu propósito fundamental de restringir comportamentos prejudiciais e preservar uma medida de humanidade na guerra.
No entanto, ceder a tais conclusões seria prematuro e profundamente perigoso. Embora a salvaguarda dos civis e das infra-estruturas civis nos conflitos actuais apresente, sem dúvida, uma série de desafios, a resposta não pode ser reduzir os padrões de protecção, nem interpretar e aplicar o DIH de uma forma que comprometa o seu valor protector. Os custos – humanos, sociais ou de desenvolvimento – são simplesmente demasiado elevados.
Em vez de abandonar ou distorcer as regras na tentativa de legitimar condutas prejudiciais – e muitas vezes ilegais –, os Estados e as partes em conflito devem concentrar os seus esforços no reforço das normas e padrões existentes, nomeadamente através da adopção de medidas práticas que facilitem e fortaleçam o cumprimento da lei. Para além dos padrões bem documentados de danos generalizados aos civis e às infra-estruturas civis, existe um conjunto robusto e crescente de conhecimentos, ferramentas e boas práticas destinados a prevenir e mitigar tais danos. Várias iniciativas contribuem para estes esforços, ajudando a combater interpretações excessivamente permissivas das regras do DIH, apoiando ao mesmo tempo a sua operacionalização eficaz. Estes incluem o Iniciativa Global para Galvanizar o Compromisso Político com o DIHassim como a Declaração Política sobre Armas Explosivas em Áreas Povoadas (EWIPA)que, embora não sejam juridicamente vinculativos, promovem normas e padrões que promovem uma interpretação e implementação de boa-fé do DIH, ao mesmo tempo que promovem a colaboração e o intercâmbio de boas práticas. Fazer isso é crucial para defender o propósito protetor do DIH e evitar que ele se torne um “justificativa para a violência em vez de um escudo para a humanidade.
Refletindo sobre a observação de Lauterpacht, Geoffrey Best, um eminente historiador do DIH, fornece talvez o melhor lembrete do que está em jogo: “Se o fracasso na moderação da guerra marca o ponto de desaparecimento do DIH, a persistência da guerra imoderada poderá marcar o ponto de desaparecimento da civilização”. Como recorda o Secretário-Geral da ONU no relatório PoC deste ano, foi precisamente a rejeição desta perspectiva que inspirou a ordem jurídica internacional do pós-guerra, e que deve continuar a servir como uma bússola orientadora na navegação nos desafios dos conflitos contemporâneos.
A história oferece não apenas lições de advertência, mas também alguma medida de segurança: é muitas vezes nos seus momentos mais difíceis, que o direito internacional provou ser o seu “mais gerador”.†Aproveitar esse potencial, no entanto, exigirá que os Estados intensifiquem os seus esforços para inverter a actual maré de violações e reforçar o objectivo protector da lei, tanto no discurso como na prática. Os incentivos para o fazer não poderiam ser mais claros ou mais prementes. O desrespeito pela lei – e pelos princípios de humanidade que a sustentam – só pode produzir uma vitória de Pirro, ao mesmo tempo que acarreta um profundo custo moral, estratégico e, em última análise, civilizacional.
IMAGEM EM DESTAQUE: Esta fotografia mostra fumaça subindo acima dos edifícios após um ataque aéreo em Kharkiv em 10 de junho de 2026, em meio à invasão russa da Ucrânia. (Foto de SERGEY BOBOK / AFP via Getty Images)
