Na manhã de 18 de março de 2019, um jato F-15E da Força Aérea dos EUA lançou uma bomba de 500 libras sobre uma multidão de mulheres e crianças amontoadas na margem do rio Eufrates, perto da cidade síria de Baghuz, seguida por duas bombas de 2.000 libras sobre os sobreviventes. Ao todo, cerca de 70 pessoas morreram no bombardeio, a maioria delas civis. Uma unidade de operações especiais convocou o ataque, alegando autodefesa ao abrigo da lei dos conflitos armados, o que permitiu contornar a revisão deliberativa da selecção de alvos destinada a limitar os danos aos civis. No final de 2018, mais de 70% dos ataques aéreos que essa unidade convocou alegaram autodefesa. Um advogado da Força Aérea que assistiu à transmissão do bombardeamento por drone sinalizou o ataque de Baghuz como um possível crime de guerra e mais tarde questionou se a alegação de autodefesa da unidade tinha “contornado intencional e sistematicamente o processo de ataque deliberado”.
Este episódio ilustra o conceito central de “A ascensão do legalismo militar dos EUA: uma nova teoria do profissionalismo militar”, de Doyle Hodges. Com o termo “legalismo militar”, Hodges procura identificar uma mudança no pensamento dos oficiais militares dos EUA. Hodges é reitor acadêmico do Naval War College e veterano de 25 anos da Marinha. Enquanto servia como redator de discursos do almirante James Ellis durante a campanha aérea do Kosovo em 1999, Hodges percebeu que os julgamentos militares dos comandantes eram insuficientes para aprovar ataques sem uma revisão legal que os acompanhasse. Ele utiliza o termo “legalismo militar” para captar a crescente influência das considerações jurídicas nos julgamentos militares dos próprios oficiais, o que ele vê como a fusão crescente do “oficial militar com o do advogado”.
Na opinião de Hodges, os comandantes justificam agora o uso da força mais através de uma estrutura legalista do que através do prisma do julgamento militar profissional, do cavalheirismo e da honra que prevaleciam há 50 anos. Segundo o modelo tradicional, afirma Hodges, um comandante que avaliasse os ataques de Baghuz teria perguntado se os ataques, mesmo que justificados em legítima defesa, eram a coisa certa a fazer, dada a perspectiva de baixas civis. Agora, porém, os comandantes justificam as suas decisões interpretando formalmente as regras, perguntando se o uso da força se enquadra numa categoria legal que autoriza o ataque. Hodges argumenta que esta mudança não é um fenómeno periférico, mas uma característica generalizada das modernas forças armadas americanas, surgindo em guerras grandes e pequenas e moldando a tomada de decisões.
O que é legalismo militar?
Hodges define o legalismo militar como “a prática de privilegiar o raciocínio jurídico em vez do julgamento profissional tradicional na justificação de decisões militares relativas ao uso da força”. A definição é propositadamente restrita. O seu argumento não é que o direito dos conflitos armados se tenha tornado mais complexo (embora, possivelmente, isso tenha acontecido) ou que os comandantes sejam inundados com demasiadas regras que limitam o uso da força (o que alguns dizem que é). Seu tema é o processo de pensamento que orienta a forma como os comandantes decidem como e quando usar a força. O profissional militar tradicional, argumenta Hodges, consideraria que acção militar tomar através da lente do que é necessário para atingir o objectivo, se está a cumprir o seu objectivo de forma humana e se o está a fazer com honra. Por outro lado, o comandante com uma mentalidade militar legalista pode concentrar-se nas regras e políticas legais que o restringem e depois treinar a sua resposta naquilo que a lei lhe permite fazer.
Tomando emprestada a caracterização de Samuel Huntington dos comandantes como “gestores de violência”, Hodges descreve os profissionais militares como aqueles com experiência em sistemas de armas e envolvimento no campo de batalha. Ele afirma que têm direito à autonomia nesta esfera e são obrigados a permanecer fora de tudo o resto, incluindo as questões políticas e políticas reservadas aos princípios civis. Como explica Hodges, a dinâmica civil-militar entre os decisores políticos e os oficiais militares é uma relação principal-agente em que o primeiro define a agenda política e o segundo executa a missão militar correspondente. Os dois permanecem interligados, mas ambas as metades da relação têm os seus domínios, e a ética militar exige que os combatentes continuem empenhados em obedecer ao controlo civil. No entanto, à medida que aumenta o número de restrições ao uso da força por parte dos decisores políticos, a autonomia militar diminui. O legalismo militar é, portanto, o caminho de menor resistência para uma profissão que valoriza tanto a autonomia como a obediência ao controlo civil.
Duas marcas do legalismo militar são o formalismo de regras e a defesa. O formalismo das regras é a análise cuidadosa do texto das regras relevantes – seja da lei do conflito armado ou das regras de combate – para alcançar resultados que possam contradizer a intenção da regra, o que os oficiais militares há muito ridicularizam como o trabalho de um “advogado de assento” ou de um “advogado de quartel”. Os advogados são treinados e devem defender zelosamente seus clientes. Quando os oficiais militares, que não são advogados, exibem estas mesmas qualidades, passam para o raciocínio de uma profissão diferente, que é contrária à noção tradicional de profissionalismo militar, onde os oficiais oferecem conselhos sinceros e equilibrados com base na sua experiência e nada mais.
Hodges argumenta que o legalismo militar distorce a tomada de decisão do profissional militar, fixando o foco do comandante no mínimo que a lei exige, em vez de na experiência militar e na ética profissional que poderiam orientar uma decisão que seria mais eficaz e mais ética do que o piso legal. Ele relembra a sua experiência de trabalho com o almirante AT Church em 2004 num “inquérito sobre todas as técnicas de interrogatório utilizadas pelo Departamento de Defesa” na sequência do escândalo de Abu Ghraib, quando decisores políticos e advogados aos mais altos níveis do governo analisaram cuidadosamente as ordens que autorizavam técnicas de interrogatório melhoradas e determinaram que eram legais, criando uma estrutura de permissão tácita de cima para baixo com a capacidade de influenciar a cultura militar em grande escala. Hodges observa mais tarde que os abusos de Abu Ghraib foram “um reflexo distorcido de uma interpretação legalista da lei que permitiu o uso de nudez, cães e posições de estresse (entre outras técnicas) por diferentes soldados em diferentes detidos com salvaguardas que foram analisadas com cuidado e precisão”.
Teoria de Hodges
Antes de desenvolver a sua explicação causal no Capítulo 3, Hodges pergunta no Capítulo 2 se o legalismo militar está generalizado e como medir a sua presença. Ele traça o crescimento institucional do Corpo de Juízes Advogados Gerais (JAG) de cada serviço – o ramo que abriga advogados militares – em termos de números absolutos e proporção de membros do serviço ativo. Ele também examina as mudanças qualitativas nos tipos de trabalho jurídico que os JAGs realizam agora, em comparação com várias décadas atrás. Hodges mostra que os JAGs estão mais envolvidos em questões de direito operacional do que nunca. Ele atribui esse papel aprimorado no aconselhamento operacional à invasão de Granada em 1983, que convenceu o Corpo JAG do Exército de que havia necessidade de apoio jurídico operacional dedicado. Isso ajudou a levar à fundação do Centro de Direito e Operações Militares em 1988, um órgão dentro da Escola do Juiz Advogado Geral do Exército em Charlottesville, Virgínia, criado para capturar e institucionalizar as lições jurídicas das operações militares.
Mas mesmo Hodges admite que muitas destas provas não são definitivas quanto à omnipresença do legalismo militar. Ele mede a existência do legalismo militar a partir dos números e proporções do JAG, da composição da carga de trabalho, da crescente publicação em direito operacional por advogados e oficiais de linha e da crescente influência da lei na educação militar profissional. Ainda assim, o núcleo quantitativo baseia-se fortemente num inquérito sobre a carga de trabalho da Marinha de 2007, que tem quase duas décadas, examinou apenas os JAG da Marinha num momento durante a chamada guerra global ao terrorismo, e não ofereceu dados comparáveis do Exército ou da Força Aérea contra os quais se pudesse testar a tendência.
O Capítulo 3 oferece um relato teórico de como o legalismo militar se infiltrou na cultura militar ao longo do tempo. Hodges argumenta que, após a Segunda Guerra Mundial, os decisores políticos que temiam a guerra nuclear restringiram a forma como os comandantes empregaram a força com leis e regulamentos para restringir a forma como os comandantes militares mobilizaram a força, afastando-se da latitude de que gozavam os oficiais. Essas restrições assumiram maior forma jurídica e normativa depois de My Lai. Quando a Guerra Fria terminou, os Estados Unidos tornaram-se a hegemonia unipolar do mundo, com capacidades militares superiores a qualquer dos seus adversários, resultando num maior escrutínio internacional e interno quando os EUA decidiram mobilizar a força.
Hodges utiliza a invasão do Iraque em 2003 para mostrar como o escrutínio se intensificou quando os Estados Unidos não conseguiram uma resolução do Conselho de Segurança das Nações Unidas autorizando a invasão e, em última análise, nunca encontraram armas de destruição maciça. Ele presta especial atenção ao comportamento do adversário e à forma como as forças insurgentes e assimétricas aprenderam a explorar os compromissos americanos relativamente à protecção civil, combatendo entre civis e provocando respostas concebidas mais para gerar indignação e desafiar a legitimidade da acção dos EUA, em vez de obter uma vantagem militar.
Hodges argumenta que embora a legitimidade da acção militar seja julgada de forma diferente pelas audiências nacionais e internacionais, as opiniões de ambas as audiências contribuem para a influência do legalismo militar. O público nacional tende a avaliar a legitimidade através da lente da justeza da causa e mostra-se relativamente indulgente com a forma como os seus militares lutam. O público internacional presta mais atenção à forma como as operações militares são conduzidas e examina mais rigorosamente a conduta dos EUA quando a causa subjacente é contestada.
Independentemente do público-alvo, os militares tornam-se invariavelmente a instituição mais estreitamente associada a qualquer conflito armado, mesmo que não controlem as escolhas políticas que levaram ao conflito. Os comandantes envolvem-se no legalismo militar porque enquadrar as suas decisões em termos do que a lei permite, em vez do que o julgamento profissional por si só ditaria, ajuda a manter os militares numa estima positiva junto do público americano (mesmo que não possam controlar a decisão de ir para a guerra).
Hodges limita o seu estudo às forças armadas dos EUA e oferece apenas uma breve especulação de que o legalismo militar pode manifestar-se na maioria das forças armadas que procuram manter a legitimidade nacional e internacional quando empreendem ações militares. Se o fenómeno for, em parte, consequência de uma arquitectura institucional reconstruída com base no legalismo, elogiada pelos decisores políticos e reforçada institucionalmente, seria de esperar que o mesmo se verificasse também noutras forças armadas.
Mas, como mostra a própria história de Hodges, a ordem do pós-guerra não apenas convidava ao escrutínio; mudou a pena para quem comete uma guerra errada. Nuremberga e os tribunais que se seguiram estabeleceram que os oficiais individuais poderiam ser responsabilizados criminalmente pela conduta no campo de batalha, mesmo quando seguissem ordens de um superior, e as Convenções de Genebra de 1949 restringiram as reivindicações de necessidade militar que um comandante poderia invocar. My Lai e o Programa de Direito da Guerra do Departamento de Defesa de 1974 foram acontecimentos decisivos, mas também foram catalisadores que ajudaram a preparar o terreno para o legalismo militar, cujas bases tinham sido lançadas décadas antes. Quer o legalismo militar seja ou não estruturalmente inevitável, a variante dos EUA criou raízes porque os Estados Unidos negociaram a própria ordem internacional que lhe permitiu desenvolver-se.
Hodges traz o legalismo militar para o foco moderno com dois estudos de caso: a intervenção dos fuzileiros navais em Beirute no início dos anos 1980 e a invasão e ocupação do Iraque pelos Estados Unidos em 2003 a 2004. O caso de Beirute é analiticamente importante porque nenhum advogado foi destacado para os fuzileiros navais no terreno, mas os comandantes operacionais estavam reticentes em mobilizar a força devido a sensibilidades sobre potenciais vítimas civis, e justificaram essa restrição analisando formalmente as regras de autodefesa, que Hodges considera como prova sugestiva o facto de o legalismo militar ter sido internalizado como uma característica da forma como os próprios comandantes raciocinam, embora reconheça que a contenção poderia igualmente ter reflectido a ênfase do profissionalismo militar tradicional na honra e no cavalheirismo. O caso do Iraque figura como o melhor exemplo. Hodges mostra como já estavam em funcionamento interpretações criativas da excepção de autodefesa que dispensavam uma análise de selecção completa, o mesmo estilo de excepção que foi invocado em Baghuz 15 anos mais tarde. Na Guerra do Iraque, demonstra ele, os militares traduziram o seu profissionalismo numa série de declarações legais do tipo “se, então” que preservaram a autonomia operacional, mesmo ao mesmo tempo que satisfaziam formalmente essas restrições.
No seu capítulo final, Hodges argumenta que o legalismo militar não é inerentemente bom nem mau. Embora os estudos de caso do livro ilustrem frequentemente os custos do legalismo militar, Hodges resiste à tentação de caracterizar o fenómeno como prejudicial, condicionando a sua resposta ao facto de o raciocínio jurídico complementar ou suplantar a ética militar profissional tradicional. Ele aponta para o manual de campo da contra-insurgência de 2006, cujo processo de elaboração reuniu organizações de direitos humanos, jornalistas, advogados e académicos juntamente com especialistas militares e de contra-insurgência, como um exemplo de profissionalismo militar e raciocínio jurídico que se complementam em vez de um eclipsar o outro. Mas noutros casos, como o programa de interrogatório melhorado, a interpretação legalista, na opinião de Hodges, permitiu uma conduta que a ética militar profissional tradicional teria condenado.
A maior preocupação de Hodges é a degradação das normas que regem as relações civis-militares, uma relação construída com base em expectativas não escritas e não em regras formais. Sem estas normas, sugere Hodges, os oficiais militares poderiam tornar-se vítimas de se tornarem tecnocratas que seguem regras e que estão mais preocupados com o que as regras permitem do que em fazer o que é certo ou, inversamente, explorando as regras ao serviço dos seus próprios fins paroquiais, ao mesmo tempo que parecem complacentes. Ele recomenda, portanto, que os militares reconheçam o legalismo militar, porque ao fazê-lo, pelo menos produzirá uma compreensão mais precisa da relação entre as restrições formais das regras e a ética militar profissional.
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O legalismo militar capta uma mudança real na cultura de tomada de decisão militar dos EUA, e o livro de Hodges merece ser lido e discutido nos seus próprios termos.
A missão do pensamento jurídico que deu origem ao legalismo militar, pelo menos aos olhos deste revisor, quase parece abandonada em retrospectiva. O Manual de Leis de Guerra do Departamento de Defesa tem mais de 1.000 páginas e mesmo isso não abrange toda a panóplia de leis aplicáveis aos conflitos armados. Numa sociedade litigiosa com comunicações quase instantâneas, seria de esperar que os militares, uma instituição responsável pela morte e pela destruição, recorressem à legalidade para se protegerem de arcar com o fardo de legitimar os conflitos em que estão envolvidos.
Independentemente disso, a tese de Hodges soa verdadeira, especialmente para alguém que aconselhou comandantes sobre o uso da força na Operação Iraqi Freedom e viu o reflexo legalista que Hodges descreve estender-se muitas vezes a questões que vão muito além do uso da força. Os leitores decidirão se concordam com Hodges e se o legalismo militar é bom ou ruim. Para profissionais militares, estudiosos das relações civis-militares e leitores informados que observaram o fenómeno de fora da instituição, “A Ascensão do Legalismo Militar dos EUA” é menos um veredicto do que um convite para uma conversa que a profissão precisa de ter. O livro é mais poderoso quando lido com esse espírito.
