Nota do editor: A primeira utilização nuclear é o pesadelo de qualquer legislador. A própria possibilidade do primeiro uso molda a diplomacia e o uso da força convencional. Baseando-se em seus artigo recente em Segurança Internacional, Fiona Cunningham, da Penn, e Kristin Ven Bruusgaard, da Escola Norueguesa de Inteligência, alertam para o perigo de uma percepção equivocada em relação ao primeiro uso de armas nucleares e identificam maneiras pelas quais as grandes potências poderiam – mas muitas vezes não o fazem – usar armas nucleares primeiro.
Daniel Byman
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Em Outubro de 2022, funcionários da administração Biden temiam que a Rússia pudesse usar uma arma nuclear na Ucrânia. Durante mais de uma década, os estrategas ocidentais debateram se a estratégia nuclear da Rússia incluía uma opção de “escalar para desescalar” um conflito utilizando uma arma nuclear. A incerteza sobre o limite da Rússia para a utilização de armas nucleares levou a administração Biden a alertar que graves consequências se seguiriam se a Rússia empregasse uma arma nuclear na Ucrânia.
Os acontecimentos que a administração Biden acreditava que poderiam ter levado a Rússia a tornar-se nuclear nunca aconteceram no outono de 2022, e o impacto do alerta dos EUA permanece incerto. Mas este episódio ilustra um problema mais amplo na competição contemporânea entre grandes potências: a Rússia, a China e os Estados Unidos lutam para compreender se e quando cada um poderá usar armas nucleares primeiro. Além dos receios sobre a Rússia, o desenvolvimento nuclear da China nos últimos anos aumentou a incerteza sobre o seu limite para a utilização nuclear, apesar da sua política de longa data de Não Primeira Utilização (NFU).
As estratégias nucleares das grandes potências com armas nucleares em tempos de paz revelam informações sobre se e por que razão acreditam que poderão necessitar de uma opção de primeira utilização numa guerra futura, bem como as opções de primeira utilização que desenvolveram. Mas as grandes potências muitas vezes reflectem o seu próprio limiar nuclear quando interpretam os planos do seu adversário sobre a primeira utilização nuclear. Alternativamente, estimam que o limiar nuclear de um adversário é inferior ao seu, porque antecipam o pior cenário possível do que um adversário poderia fazer com base nas suas capacidades nucleares. Avaliações desastrosas do potencial de um adversário para utilizar armas nucleares podem parecer prudentes, mas também podem ser um perigoso factor de escalada nuclear num conflito.
Por que as grandes potências podem usar armas nucleares primeiro
Uma opção de primeiro uso nuclear refere-se ao desenvolvimento, por um Estado, das capacidades e da doutrina em tempos de paz para realizar a primeira detonação de uma arma nuclear numa crise ou conflito para atacar território estrangeiro ou destruir forças militares estrangeiras. Para evitar a escalada nuclear num conflito convencional entre grandes potências, os Estados Unidos precisam de saber primeiro se, porquê e como a Rússia ou a China poderão utilizar armas nucleares. Da mesma forma, os decisores chineses e russos precisam de uma compreensão clara de quando é que os Estados Unidos poderão ultrapassar primeiro o limiar nuclear.
Uma grande potência tem cinco razões para procurar opções para a primeira utilização nuclear. Em primeiro lugar, pode fazê-lo para combater ameaças existenciais provenientes de um equilíbrio militar convencional e geográfico desfavoráveis – por exemplo, para compensar a capacidade convencional de ataque de precisão de um inimigo que poderia obliterar a capacidade de um país se defender com forças convencionais. Em segundo lugar, uma grande potência autoritária poderia agir para combater ameaças ao seu regime resultantes de um mau desempenho num conflito convencional (embora esta lógica seja subdesenvolvida na investigação académica). Por exemplo, uma potência autoritária pode lançar um ataque nuclear para reverter perdas numa guerra convencional que tenha desencadeado agitação interna. Terceiro, uma grande potência poderia utilizar armas nucleares primeiro para combater ameaças convencionais e nucleares aos aliados através de uma dissuasão nuclear alargada – por exemplo, para combater uma invasão convencional do território de um aliado por um adversário partilhado. Uma quarta razão seria a prossecução de objectivos de conflito limitados, como a tomada de território disputado. Finalmente, uma grande potência poderia desenvolver opções de primeira utilização nuclear porque acredita que limitar os danos de um ataque nuclear é viável e desejável. Por exemplo, pode colocar em risco os silos de mísseis nucleares de um adversário, com a expectativa de que isso criará uma vantagem negocial. Mas muito poucas destas razões são relevantes para mais do que uma grande potência. Estas diferenças aumentam a probabilidade de os adversários de grandes potências perceberem mal quando, como ou porquê cada um consideraria a primeira utilização nuclear.
Os debates políticos ocidentais centram-se na forma como a Rússia ou a China poderiam utilizar as armas nucleares primeiro para prosseguir objectivos de guerra limitados ou para preservar os seus regimes autoritários. Os dois cenários mais comuns são, em primeiro lugar, que a Rússia considere a utilização de armas nucleares na Ucrânia para alcançar objectivos limitados através da compulsão nuclear, para compensar os seus fracassos convencionais no campo de batalha. Este é efectivamente o cenário temido pela administração Biden em Outubro de 2022. O segundo cenário é que a China possa utilizar um primeiro ataque nuclear durante uma guerra sobre Taiwan que estava a perder, para evitar uma reacção interna contra o Partido Comunista Chinês (PCC) e para obrigar os Estados Unidos a deixar de defender Taiwan com as suas forças convencionais.
Da mesma forma, os analistas chineses estão preocupados com a possibilidade de os Estados Unidos se tornarem nucleares primeiro numa guerra com a China para compensar a sua perda de superioridade convencional para proteger os seus aliados e parceiros. Entretanto, os estrategistas russos manifestam preocupação com a busca de superioridade estratégica pelos EUA, que poderia incentivar um “ataque aeroespacial em massa” para prejudicar qualquer capacidade russa de retaliar com armas nucleares.
Apesar destas preocupações, há poucas provas de que qualquer uma das três grandes potências tenha seguido opções de prioridade nuclear para alcançar objectivos de conflito limitados ou para preservar um regime autoritário numa guerra convencional que está a correr mal. Em vez disso, as grandes potências geralmente procuram opções de primeira utilização para escalar e sobreviver ou ajudar os seus aliados a sobreviver.
Como as grandes potências pensam sobre as opções de primeiro uso
A China não buscou uma opção de primeiro uso. Embora alguns dos seus sistemas de lançamento nuclear de alcance teatral sejam adequados para tal missão, actualmente há poucas evidências que sugiram que os líderes ou especialistas da China queiram ou pensem que precisam de uma opção de primeira utilização nuclear.
Em teoria, algumas das razões pelas quais as grandes potências querem opções de primeira utilização poderiam apelar à China, especialmente para garantir a segurança do regime e para prosseguir objectivos de conflito limitados numa guerra para alcançar a reunificação com Taiwan. Mas os especialistas nucleares da China estão cépticos quanto à credibilidade das ameaças nucleares, apesar do que consideram ser a sinalização nuclear parcialmente eficaz da Rússia na guerra da Ucrânia. Em vez disso, a China desenvolveu capacidades coercivas de ataque cibernético, contra-espaço e mísseis convencionais de precisão para obter uma vantagem mais credível na prossecução de objectivos de conflito limitados numa guerra por Taiwan. Nem os escritos dos investigadores do Exército de Libertação Popular ou dos especialistas nucleares civis indicam que o PCC possa necessitar de uma opção de primeiro uso para permanecer no poder. Apesar da ênfase na segurança do regime do conceito abrangente de segurança nacional do presidente chinês Xi Jinping, este enfatiza os factores políticos como as principais salvaguardas do regime e não destaca as armas nucleares.
A estratégia nuclear russa apresenta incentivos muito mais explícitos para a utilização prioritária de armas nucleares, principalmente para combater ameaças militares convencionais substanciais da OTAN. As opções de primeira utilização também desempenham um papel no alargamento da dissuasão à Bielorrússia, mas não têm sido um factor motivador para a Rússia as desenvolver. Ao longo de todo o período pós-Guerra Fria, a Rússia declarou explicitamente nas suas doutrinas que uma guerra convencional em grande escala poderia tornar-se uma ameaça existencial, e que o governo consideraria primeiro a utilização de armas nucleares em resposta a tal contingência. Esta aparente inferioridade convencional face à OTAN tem sido um factor-chave do investimento da Rússia num arsenal significativo e modernizado de armas nucleares não estratégicas. Das três grandes potências, a Rússia é a mais explícita sobre os seus planos de primeira utilização, para além das suas promessas explícitas de responder a qualquer ataque nuclear com armas nucleares.
Guerras como a da Ucrânia não são os tipos de conflitos para os quais a estratégia nuclear russa foi concebida. A doutrina russa e os debates estratégicos não consideravam um papel para as armas nucleares em tais guerras antes de Fevereiro de 2022. Na verdade, o Presidente russo Vladimir Putin e os seus comparsas pensavam que a guerra seria curta e vitoriosa, e que não conduziriam necessariamente a sinalização nuclear tão activamente como o fizeram. Apesar da utilização activa de ameaças nucleares implícitas e explícitas, a Rússia não utilizou armas nucleares para alcançar o seu objectivo de controlar a Ucrânia. Na verdade, Putin afirmou que não há necessidade de usar armas nucleares num conflito deste tipo. Da mesma forma, não há provas nos debates estratégicos, doutrinas ou posturas russas que sugiram que Putin consideraria a utilização nuclear face a uma ameaça directa ao regime, embora esta afirmação seja frequentemente feita nos círculos políticos ocidentais.
A estratégia nuclear dos EUA também preserva as opções de primeira utilização, incluindo tanto armas nucleares não estratégicas como capacidades de limitação de danos. Mas as razões pelas quais os Estados Unidos desenvolveram estas opções diferem das da Rússia. Ao contrário de Moscovo, Washington tem sido motivada pelos seus compromissos alargados de dissuasão e pelas crenças na viabilidade e conveniência da limitação de danos. Os compromissos alargados de dissuasão dos EUA com os aliados significam que não pode renunciar à opção de utilizar primeiro as armas nucleares, seja em resposta a ataques nucleares ou convencionais contra os aliados. Além disso, os especialistas dos EUA argumentaram que limitar os danos de um ataque nuclear adversário é tanto tecnologicamente viável como estrategicamente desejável para tornar credíveis as garantias de dissuasão alargadas, obter uma vantagem coerciva em crises nucleares e dar ao presidente mais opções caso uma guerra nuclear se torne inevitável.
O risco de errar
As percepções erradas destas três abordagens muito diferentes às opções de primeira utilização nuclear poderiam alimentar a escalada numa futura guerra EUA-China ou EUA-Rússia por três razões. Em primeiro lugar, qualquer um destes três países poderia sobrestimar a vontade do seu adversário de utilizar primeiro as armas nucleares e enfrentar mais pressão para se tornarem eles próprios nucleares. Por exemplo, os Estados Unidos poderiam pretender impedir o primeiro uso chinês em resposta a ataques aéreos convencionais no continente chinês, quando a China não tem intenção de usar armas nucleares primeiro para responder a esses ataques.
Em segundo lugar, uma expectativa comum de que um adversário utilize primeiro armas nucleares para atingir objectivos de conflito limitados poderia levar um Estado a tomar medidas dissuasivas que o seu adversário interpreta erroneamente como transformando um conflito limitado num conflito existencial. Este risco poderia acontecer se, por exemplo, os Estados Unidos utilizassem ataques convencionais para dissuadir o primeiro uso nuclear limitado da Rússia. Ataques convencionais em grande escala contra uma série de capacidades russas de primeiro ataque ou outros nós-chave do poder militar convencional poderiam desencadear o receio russo de que um ataque ocidental maior estivesse a começar contra a própria Rússia, levando ao emprego nuclear russo.
Terceiro, percepções erradas generalizadas sobre a intenção do adversário de se envolver em competências nucleares para objectivos limitados poderiam levar um Estado a interpretar mal o nível de determinação de um adversário se esse adversário usar armas nucleares porque os riscos são existenciais. Um novo míssil de cruzeiro lançado por submarino com armas nucleares dos EUA (SLCM-N) poderá dissuadir a Rússia de utilizar a competência nuclear para atingir objectivos limitados. Mas seria improvável que a posse do SLCM-N dissuadisse o primeiro uso russo, que se destina a combater uma ameaça existencial representada por uma guerra convencional com a OTAN.
Além de reconhecer potenciais percepções erradas, os decisores dos EUA e aliados devem trabalhar para identificar o inverso destes cenários: circunstâncias em que as acções russas ou chinesas para combater percepções erradas sobre a iminente primeira utilização nuclear dos EUA poderiam colocar os Estados Unidos numa posição semelhante. Por exemplo, se a China compreendesse mal que os Estados Unidos poderiam usar armas nucleares primeiro para anular os sucessos do ELP numa futura invasão de Taiwan, os líderes chineses poderiam tentar dissuadir os Estados Unidos conduzindo ataques convencionais que ultrapassassem os limites geográficos e alterassem as percepções dos EUA sobre os seus objectivos de guerra. A gestão da escalada nuclear exige não só compreender se e por que razão as grandes potências desenvolveram opções de primeira utilização nuclear, mas também como essas escolhas podem ser mal interpretadas em situações de conflito.
